可供借鑒的國際經(jīng)驗
現(xiàn)代以來,，許多國家都設(shè)置了國家森林這種土地保護和管理類型，作為重要的國土生態(tài)安全屏障和重要資源的儲備地,。在這些國家,，國家森林成為了自然保護地不可或缺的重要組成部分，在生態(tài)保護和森林資源可持續(xù)利用方面發(fā)揮著不可替代的作用,。
在美國,，國家森林是指由聯(lián)邦政府直接管理的國有森林，主要包括兩部分：一是1905年建立的由農(nóng)業(yè)部林務(wù)局負責(zé)管理的國家森林,，包括分布于40多個州和美國屬地的135處森林和草地,，總面積大約78萬平方公里；二是1916年在國土資源部下設(shè)的國家公園管理局,，負責(zé)管理59個國家公園,，所涵蓋的絕大部分也是森林和草地。人們在國家森林可以露營,、騎車,、登山、攀巖,，有的地方還可以垂釣和狩獵,。如今,，國家森林不僅為美國人民提供清潔的水源、空氣,， 儲存碳匯,，為工業(yè)和社區(qū)提供木材、礦產(chǎn),、石油和天然氣等資源,，還發(fā)揮著巨大的社會效益，成為民眾的綠色公共財產(chǎn),。
芬蘭35%的森林屬于國有,，主要承擔(dān)生態(tài)、文化,、社會和經(jīng)濟四重職責(zé)：1.由于包括各種具有代表性的棲息地,，國家森林的保護區(qū)被當作自然遺產(chǎn)進行保護，同時采取各種措施管理和修復(fù)瀕臨滅絕物種的棲息地,，促進恢復(fù)其自然特征,。2.國有林地上的很多自然保護遺址屬于文化遺產(chǎn)，呈現(xiàn)古代芬蘭生計狀況,，包括建筑工藝以及人與自然的關(guān)系,，具有重要的文化歷史價值。3.森林生態(tài)旅游休閑,、徒步服務(wù)等業(yè)務(wù)可以為當?shù)靥峁┐罅烤蜆I(yè)機會,；此外，林務(wù)局還為社會提供志愿者活動,、為學(xué)生提供實訓(xùn)學(xué)習(xí)機會,，并舉辦森林游覽和專題討論會。4.除了以工資,、稅收,、采購和報酬的方式分配給不同主體，凈利潤交付給國家外,，國家森林的間接經(jīng)濟影響也十分可觀,，包括游客的健康收益、狩獵和捕魚活動創(chuàng)造的收入,、休閑和野外活動創(chuàng)造的收入等,。
在巴西，國家森林是一種可持續(xù)利用的保護地,，主要目的是在各種限制下對森林進行開發(fā)利用,，要求至少保留50%的原生森林、保護沿水道和陡峭斜坡的森林等,。目前,，有超過10%的亞馬遜熱帶雨林被作為國家森林加以保護,。
全民共享的重要手段
我國的森林資源產(chǎn)權(quán)分為國有和集體兩種。目前,，對于集體林,，已經(jīng)通過集體林權(quán)制度改革明確；而對于全民所有的國有林,，產(chǎn)權(quán)人還不夠清晰,。根據(jù)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革的要求，亟須設(shè)立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構(gòu),，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)和所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復(fù)職責(zé),。森林資源作為重要的自然資源，統(tǒng)一確權(quán)登記,、統(tǒng)一行使用途管制和生態(tài)修復(fù)職責(zé)勢在必行,。
事實上，中國目前已經(jīng)具備建立國家森林體系的良好基礎(chǔ),，這就是國有林區(qū)和國家重點公益林,。
生態(tài)公益林是指以保護和改善人類生存環(huán)境、維護生態(tài)平衡,、保存種質(zhì)資源,、科學(xué)實驗、森林旅游,、國土安保等需要為主要經(jīng)營目的的林地，主要提供公益性,、社會性產(chǎn)品或服務(wù),。國家級公益林是指生態(tài)區(qū)位極為重要或生態(tài)狀況極為脆弱，對國土生態(tài)安全,、生物多樣性保護和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展具有重要作用,，以發(fā)揮森林生態(tài)和社會服務(wù)功能為主要經(jīng)營目的的重要公益林。目前,，一些公益林已經(jīng)被劃入自然保護地,，但大部分尚未被納入。大型國有林區(qū)正在明確由國家林業(yè)和草原局代行自然資源產(chǎn)權(quán)所有人職責(zé),，國家重點公益林則已被納入國家生態(tài)補償和管理范疇,。停止天然林商業(yè)性采伐，就是把生態(tài)價值高的森林納入保護,，以實現(xiàn)森林生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)服務(wù)功能和資源可持續(xù)利用,。
國有林區(qū)和國家重點公益林都符合國家森林的特征，可以進一步明確其法律地位,，由國家林業(yè)主管部門直接管理,，作為自然保護地體系的主要組成部分,，共同構(gòu)建國土生態(tài)空間安全骨架。這也是構(gòu)建國土空間開發(fā)保護制度和完善主體功能區(qū)配套政策的具體舉措,，對生態(tài)文明建設(shè)具有重要而深遠的歷史性意義,。
資源條件和有力保障
根據(jù)《第八次全國森林資源清查結(jié)果報告》（2013年），中國的森林覆蓋率為21.63%,，森林面積達20769萬公頃,，天然林面積達12184萬公頃，其中權(quán)屬為國有的森林面積達9384萬公頃,。隨著天然林保護工程和大規(guī)模國土綠化行動的繼續(xù)開展,，森林資源還將不斷增長。因此,，在林木權(quán)屬,、林地起源等方面，中國已具備建立國家森林的良好資源條件,。
目前,，絕大部分天然林已經(jīng)納入自然保護區(qū)并作為國家公益林進行保護，沒有進入自然保護地的天然林和部分人工林也被納入地方事權(quán)的公益林進行管理,。管理機構(gòu)完善,，人力資源充足，經(jīng)費投入渠道穩(wěn)定,，法制體系初步建立,，再加上完善的人才培養(yǎng)、科技支撐,、政策保障,、災(zāi)害防治等基礎(chǔ)條件，這些都為國家森林的建設(shè)提供了強有力保障,。
國家森林一般應(yīng)該是國有林,，但國有林不一定要全部納入國家森林來管理，部分已經(jīng)納入自然保護地得到有效管理的森林和部分適合由地方政府實施管理的森林,，可以不納入國家森林來管理,。在國有林區(qū)、國有林場,、國家公益林,、國家木材安全儲備林等基礎(chǔ)上，建議通過“多規(guī)合一”和自然資源產(chǎn)權(quán)登記等工作,，把尚未納入國家公園,、自然保護區(qū)等可靠自然保護地的重要森林資源，都納入國家森林管理,，與國家公園,、自然保護區(qū)等一道構(gòu)成完善的自然保護地體系,，作為國家的綠色基礎(chǔ)設(shè)施永久保護、永續(xù)利用,。在現(xiàn)階段的國務(wù)院機構(gòu)改革方案中,，國家林業(yè)和草原局加掛國家公園管理局牌子，統(tǒng)一行使生態(tài)保護和修復(fù)職責(zé),，確有必要,。待空間規(guī)劃完成后、產(chǎn)權(quán)登記結(jié)束,、合理劃分職責(zé)職能后,，可以考慮將兩個部門分設(shè)，分別實施自然生態(tài)系統(tǒng)保護和退化生態(tài)統(tǒng)修復(fù)職責(zé),。下一步,，要嚴格保護自然保護地和國家森林，放開人工林經(jīng)營,，下放一般性森林的管理權(quán)限,，調(diào)動地方積極性；同時加快社會資本進入林業(yè)行業(yè),，成立專業(yè)化投資公司和服務(wù)企業(yè),，推動國土綠化和林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
建立國家森林是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程,，需要深入的研究和完善的頂層設(shè)計,。令人欣慰的是，在推進生態(tài)文明體制機制建設(shè)的大好形勢下,，我國建立國家森林的條件已基本具備,。
（作者：唐芳林，系國家林業(yè)和草原局昆明勘察設(shè)計院院長）
【背景鏈接】
現(xiàn)代林業(yè)的使命變遷
傳統(tǒng)意義上的“林業(yè)”是以滿足木材和林產(chǎn)品供給為主要目的的行業(yè),，具有明顯的產(chǎn)業(yè)特征。20世紀50年代末,，我國專門成立“森林工業(yè)部”生產(chǎn)木材,，為國家經(jīng)濟建設(shè)作出了特殊貢獻。
1998年,，我國啟動天然林保護工程,，此舉標志著中國林業(yè)進入了新的發(fā)展階段?！鞍l(fā)達的林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系和完備的林業(yè)生態(tài)體系”的提法把產(chǎn)業(yè)和生態(tài)并重,，我國開始實行“公益林”和“商品林”分類經(jīng)營。
隨著時代發(fā)展,，林業(yè)后來又成為以生態(tài)保護為主的事業(yè),，提供生態(tài)產(chǎn)品的需求和功能越發(fā)迫切,。進入21世紀以后，隨著中國的經(jīng)濟快速發(fā)展,，生態(tài)環(huán)境問題凸顯,，人們對美好生態(tài)環(huán)境的需要不斷增長，森林保護成為全民共識,，“綠水青山就是金山銀山”的重要理念深入人心,，標志著中國林業(yè)發(fā)展進入新時代。
盡管林業(yè)提供林產(chǎn)品的功能仍然是剛性需求,，但其主要是通過人工商品林,、經(jīng)濟林和進口林產(chǎn)品來實現(xiàn)。鑒于生態(tài)環(huán)境無法進口,，天然林因此被賦予了生態(tài)保護的重任,；同時，擴大森林面積,、提升森林質(zhì)量,、增強生態(tài)服務(wù)功能也成為中國林業(yè)最重要的使命。
