□ 吳平 國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所
人類的經(jīng)濟(jì),、社會(huì)系統(tǒng)都是建立在生態(tài)系統(tǒng)上,，并與其“共存共榮”,。生態(tài)系統(tǒng)良性運(yùn)轉(zhuǎn)是人類社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的前提。長期以來,，生態(tài)環(huán)境問題之所以難以解決,，在很大程度上是因?yàn)槭芤嬲摺⒈Ｗo(hù)者,、破壞者,、受損者之間的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)利益未能實(shí)現(xiàn)公平分配,。生態(tài)補(bǔ)償正是根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值,、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本等因素,，綜合運(yùn)用行政,、經(jīng)濟(jì)、法律手段,，形成生態(tài)破壞者賠償,、受益者付費(fèi)、保護(hù)者與受損者得到合理補(bǔ)償?shù)倪\(yùn)行機(jī)制,，以實(shí)現(xiàn)生態(tài)利益的分配正義和生態(tài)責(zé)任的公平承擔(dān),。完善生態(tài)補(bǔ)償制度，對(duì)于實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略,，促進(jìn)生態(tài)扶貧,，謀劃綠富雙贏，使“綠水青山”真正成為“金山銀山”具有重要意義,。
生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐與探索
在國際上,，生態(tài)補(bǔ)償相對(duì)應(yīng)的稱謂是“生態(tài)服務(wù)付費(fèi)”?？傮w而言,，生態(tài)補(bǔ)償?shù)膰H實(shí)踐主要分為兩種模式：
一是政府主導(dǎo)模式，包括生態(tài)補(bǔ)償基金,、生態(tài)補(bǔ)償稅,、區(qū)域轉(zhuǎn)移支付和流域合作等。該模式的主要特征為政府購買與主導(dǎo),、由政府機(jī)構(gòu)管理,、實(shí)施范圍大,、目的多樣化,、支付方式和標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一及效率較低。例如美國的耕地保護(hù)性儲(chǔ)備計(jì)劃（CRP）,、墨西哥水文環(huán)境服務(wù)支付項(xiàng)目（PSAH）和英國環(huán)境敏感地帶項(xiàng)目（ESA）,、農(nóng)村管理計(jì)劃（CSS）等,。
二是市場主導(dǎo)模式，包括綠色償付,、配額交易,、生態(tài)標(biāo)簽體系、排放許可證交易和國際碳匯交易等,。該模式的主要特征為生態(tài)服務(wù)使用者或受益者付費(fèi),、自愿性、由中介機(jī)構(gòu)管理,、實(shí)施范圍小,、目的單一、補(bǔ)償方式多樣,、效率較高,。例如厄瓜多爾的PROFAFOR碳封存項(xiàng)目、玻利維亞的LosNegros流域保護(hù)項(xiàng)目和法國Vittel水保護(hù)項(xiàng)目,。這些生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐由于法律規(guī)范健全,、政府支付能力較強(qiáng)、產(chǎn)權(quán)制度完善,、市場機(jī)制成熟,、多方主體參與等因素都取得了一定成效。
自二十世紀(jì)七八十年代起,，我國四川,、云南等省就開始了生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐。從二十世紀(jì)九十年代中后期開始,，在森林,、草原、礦山等多個(gè)領(lǐng)域開展試點(diǎn),，生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐得以快速推進(jìn),。四川、陜西,、甘肅三省率先開展退耕還林工程試點(diǎn),，2002年擴(kuò)大到20多個(gè)省區(qū)。廣東,、福建等省份開展了流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn),。深圳市于2007年開始對(duì)大鵬半島開展生態(tài)補(bǔ)償，通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式,，對(duì)大鵬半島近1．7萬的原村民發(fā)放生態(tài)保護(hù)專項(xiàng)基本補(bǔ)助,，補(bǔ)助數(shù)額達(dá)每人每月1000元，激發(fā)了原村民的積極性，使大鵬新區(qū)的生態(tài)環(huán)境得到改善,。2011年,，在財(cái)政部、環(huán)保部的牽頭下,，浙江和安徽在新安江流域開展了為期三年的全國首個(gè)跨省流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn),。中央及此兩省共同出資，根據(jù)年度水質(zhì)是否達(dá)到考核標(biāo)準(zhǔn)來確定資金的撥付,。新安江流域三年總體水質(zhì)為優(yōu),，符合水質(zhì)考核要求。近年來,，九洲江,、汀江—韓江、東江等跨省流域橫向生態(tài)補(bǔ)償也逐步推進(jìn),。這些實(shí)踐有助于實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展過程共贏,、發(fā)展機(jī)會(huì)公平、發(fā)展成果共享,。
生態(tài)補(bǔ)償推進(jìn)的制約因素
（一）生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)法律缺失,，現(xiàn)有規(guī)范過于原則、分散,。一是缺乏生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ｉT立法,。雖然《生態(tài)補(bǔ)償條例》在2010年就被列入立法計(jì)劃，但因所涉及的利益關(guān)系復(fù)雜,，補(bǔ)償原則,、領(lǐng)域、主體,、資金,、方式、對(duì)象,、績效評(píng)估等核心內(nèi)容尚在探索之中,，導(dǎo)致條例遲遲未能出臺(tái)，使得生態(tài)補(bǔ)償難以得到有效,、全面落實(shí),。二是現(xiàn)有生態(tài)保護(hù)規(guī)范過于原則、分散,，不成體系,，難以形成制度合力?！董h(huán)境保護(hù)法》,、《草原法》,、《森林法》《礦產(chǎn)資源法》等法律法規(guī)僅有關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t性規(guī)定，可操作性差,；地方法規(guī)、規(guī)章多集中在森林,、礦產(chǎn)領(lǐng)域,，覆蓋面窄，且效力位階低下,，難以為生態(tài)補(bǔ)償提供充分的法律依據(jù),。
（二）生態(tài)補(bǔ)償范圍窄、標(biāo)準(zhǔn)低,、方式少,、資金渠道單一且監(jiān)管不足。一是現(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償主要集中在森林,、草原,、礦產(chǎn)資源開發(fā)等領(lǐng)域，流域,、濕地,、海洋、土地,、荒漠等生態(tài)補(bǔ)償尚處于起步階段,，大氣等領(lǐng)域尚未納入。二是目前的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低,，不能完全彌補(bǔ)生態(tài)保護(hù)成本和發(fā)展機(jī)會(huì)成本,，遑論生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值。三是生態(tài)補(bǔ)償方式單一,。目前,，生態(tài)補(bǔ)償主要以資金補(bǔ)助為主，產(chǎn)業(yè)扶持,、技術(shù)援助,、人才支持、就業(yè)培訓(xùn)等政策,、實(shí)物,、技術(shù)及智力補(bǔ)償方式未得到重視和推廣。四是生態(tài)補(bǔ)償資金渠道單一且監(jiān)管不足,。目前資金主要來源于中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付,，區(qū)域之間、流域上下游之間,、不同社會(huì)群體之間的橫向生態(tài)補(bǔ)償發(fā)展不足,，生態(tài)產(chǎn)品的市場交易機(jī)制很不健全,。部分地區(qū)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償資金的使用并未到位，擠占,、挪用資金的現(xiàn)象仍有發(fā)生,。
（三）產(chǎn)權(quán)制度、監(jiān)測體系,、計(jì)算方法等基礎(chǔ)支撐內(nèi)容亟待完善,。一是產(chǎn)權(quán)制度不健全。產(chǎn)權(quán)清晰是分配受益,、認(rèn)定補(bǔ)償,、確認(rèn)權(quán)責(zé)的前提，而我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度尚存在主體缺位,、邊界模糊等問題,。產(chǎn)權(quán)制度不完善將會(huì)導(dǎo)致資源的掠奪性使用，受益者與保護(hù)者,、破壞者與受損者的權(quán)責(zé)邊界模糊,，難以實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益的公平和有效分配。二是監(jiān)測體系不完善,。當(dāng)前,，生態(tài)監(jiān)測職能分散，監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)割裂,，監(jiān)測方法多樣,，監(jiān)測指標(biāo)各異，監(jiān)測人員,、技術(shù),、經(jīng)費(fèi)等能力建設(shè)不足。三是計(jì)算方法不統(tǒng)一,。機(jī)會(huì)成本法,、意愿調(diào)查法、市場法等確立生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)的方法尚未形成共識(shí),，影子工程法,、當(dāng)量法、市場價(jià)值法等多種計(jì)算生態(tài)服務(wù)價(jià)值的方法也存在爭議,。
如何有效推進(jìn)和完善生態(tài)補(bǔ)償,？
生態(tài)補(bǔ)償實(shí)質(zhì)是實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果的再次分配和資源蛋糕的重新切割，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型,、社會(huì)公平,、生態(tài)優(yōu)化協(xié)調(diào)統(tǒng)一的有效方式，必須堅(jiān)定不移地推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償,。
（一）立法先行是生態(tài)補(bǔ)償規(guī)范化的根本保證,。一要盡快出臺(tái)《生態(tài)補(bǔ)償條例》及其實(shí)施細(xì)則和技術(shù)指南,。頂層設(shè)計(jì)上要明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t、領(lǐng)域,、對(duì)象,、標(biāo)準(zhǔn)、程序,、資金來源,、考核機(jī)制、責(zé)任追究,、主體權(quán)利義務(wù)等內(nèi)容,，為生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)范運(yùn)行搭建完整的法律框架,，提供完善的制度保障,。二要修訂相關(guān)法律法規(guī)，使之與生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)立法銜接得當(dāng),，形成水,、土、林,、草,、海、荒漠,、濕地等全方位,、多層次、廣覆蓋的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,。
（二）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),、范圍、資金來源,、方式的多元化是生態(tài)補(bǔ)償全面實(shí)施的關(guān)鍵所在,。一要建立系統(tǒng)、動(dòng)態(tài)的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),。針對(duì)草原,、森林、礦產(chǎn),、荒漠,、流域等領(lǐng)域及重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的各自特點(diǎn)，分別制定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),，形成系統(tǒng)的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系,。實(shí)施期間，根據(jù)保護(hù)效果,、政府財(cái)力,、社會(huì)經(jīng)濟(jì)等情況變化,，適時(shí)調(diào)整生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。二要擴(kuò)大適用范圍,、拓寬資金渠道,、豐富補(bǔ)償方式，實(shí)現(xiàn)多元化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,。在森林,、礦產(chǎn)、草原,、流域等領(lǐng)域取得的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上,，逐漸推廣應(yīng)用到大氣、濕地,、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū),，以實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的整體保護(hù)。加大財(cái)政支持力度,，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu),，完善排污權(quán)、水權(quán),、碳匯交易等市場化補(bǔ)償機(jī)制,，鼓勵(lì)及引導(dǎo)民間資本的參與，逐步建立政府引導(dǎo),、市場推進(jìn),、社會(huì)參與的多元投融資渠道。除了資金補(bǔ)償,，對(duì)口協(xié)作,、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培養(yǎng),、共建園區(qū)等受益地區(qū)向保護(hù)地區(qū)所提供的多樣化橫向補(bǔ)償方式應(yīng)當(dāng)大力提倡,。多元化補(bǔ)償方式有利于培養(yǎng)被補(bǔ)償?shù)貐^(qū)的“換血”和“造血”功能，有助于貧困地區(qū)得到財(cái)政補(bǔ)償,、發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì),、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、培養(yǎng)相關(guān)人才,、保護(hù)生態(tài)環(huán)境從而脫貧致富,。
（三）健全產(chǎn)權(quán)制度、完善監(jiān)測體系,、強(qiáng)化技術(shù)支撐是生態(tài)補(bǔ)償有序,、精確、高效開展的有力保障,。一要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度,。生態(tài)補(bǔ)償所采用的不只是行政規(guī)制手段,，還有市場運(yùn)行方式，對(duì)公共資源最優(yōu)配置的前提就是明晰產(chǎn)權(quán),。主體權(quán)利義務(wù)均衡,、產(chǎn)權(quán)邊界清晰、權(quán)能完整,、利益分配公平的產(chǎn)權(quán)制度有利于開展生態(tài)補(bǔ)償,。二要完善生態(tài)監(jiān)測體系。通過健全生態(tài)監(jiān)測機(jī)制,，規(guī)范監(jiān)測方法,，完善監(jiān)測指標(biāo)，利用智能化,、規(guī)范化的監(jiān)測技術(shù)形成統(tǒng)一的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò),，加強(qiáng)監(jiān)測合力，提供完整,、一致,、動(dòng)態(tài)的監(jiān)測信息,。三要強(qiáng)化技術(shù)支撐體系,。增加地理信息技術(shù)等研究及應(yīng)用力度。如通過自動(dòng)遙感分類工具,，明確資源利用格局的變化,，形成生態(tài)資產(chǎn)清單，構(gòu)建自然資源資產(chǎn)負(fù)債表,，實(shí)現(xiàn)單位面積價(jià)值量與生態(tài)補(bǔ)償掛鉤的精細(xì)化管理,。明確并統(tǒng)一生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算生態(tài)服務(wù)價(jià)值核算方法，積極探索定量化的生態(tài)補(bǔ)償評(píng)價(jià)體系,。
（四）強(qiáng)化過程監(jiān)督,、健全績效評(píng)估、調(diào)動(dòng)社會(huì)參與是生態(tài)補(bǔ)償切實(shí)推進(jìn)的堅(jiān)實(shí)后盾,。一要強(qiáng)化監(jiān)督追責(zé),。建立生態(tài)補(bǔ)償協(xié)調(diào)機(jī)制，量化各部門的權(quán)責(zé),，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域和區(qū)域資金分配使用情況的監(jiān)督檢查力度,，對(duì)于落實(shí)不力的情況，啟動(dòng)監(jiān)督問責(zé)機(jī)制,。二要健全績效考核評(píng)估,。明確定期對(duì)生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行動(dòng)態(tài)考核，對(duì)于踐行良好的地區(qū),，增加政策傾斜和資金獎(jiǎng)勵(lì),；對(duì)于落實(shí)不力的地區(qū),，減少政策扶助和資金支持。三要調(diào)動(dòng)社會(huì)參與,。加大生態(tài)補(bǔ)償宣傳教育力度,，構(gòu)建公開公正的補(bǔ)償程序，充分發(fā)揮媒體的監(jiān)督作用,，提升公眾支持生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊庾R(shí),，引導(dǎo)各類受益主體履行生態(tài)補(bǔ)償義務(wù)，督促管理者切實(shí)履行生態(tài)治理責(zé)任,。
