作者：生態(tài)環(huán)境部華南環(huán)境科學(xué)研究所 張修玉
為統(tǒng)籌劃定落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田,、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界三條控制線（以下簡(jiǎn)稱三條控制線）,，近日，中共中央辦公廳,、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于在國(guó)土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見(jiàn)》,。筆者認(rèn)為，落實(shí)國(guó)土空間規(guī)劃一盤棋,，三條控制線必須劃得實(shí),、守得住。
統(tǒng)籌劃定三條控制線是全面落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度安排,，是全面落實(shí)國(guó)土空間規(guī)劃一盤棋的戰(zhàn)略舉措,，是全面落實(shí)最嚴(yán)格生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度、耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度的有效手段,。統(tǒng)籌劃定三條控制線系統(tǒng)體現(xiàn)了“底線思維,、保護(hù)優(yōu)先、多規(guī)合一,、協(xié)調(diào)落實(shí),、統(tǒng)籌推進(jìn),、分類管控”的基本原則，是國(guó)家從總體上科學(xué)調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展,、推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要支撐與必然選擇。
到2020年年底,，結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃編制,，完成三條控制線劃定和落地，協(xié)調(diào)解決矛盾沖突,，納入全國(guó)統(tǒng)一,、多規(guī)合一的國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，形成一張底圖,，實(shí)現(xiàn)部門信息共享,，實(shí)行嚴(yán)格管控。到2035年,，通過(guò)加強(qiáng)國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施管理,，嚴(yán)守三條控制線，引導(dǎo)形成科學(xué)適度有序的國(guó)土空間布局體系,。
科學(xué)有序劃定三條控制線全面推進(jìn)多規(guī)合一
一是劃實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線,。需要優(yōu)先將具有重要水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護(hù)等功能的生態(tài)功能極重要區(qū)域,，以及生態(tài)極敏感脆弱的水土流失,、沙漠化等區(qū)域劃入生態(tài)保護(hù)紅線。要將具有潛在重要生態(tài)價(jià)值的區(qū)域也劃入生態(tài)保護(hù)紅線,。如果對(duì)自然保護(hù)地進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化,，評(píng)估調(diào)整后的自然保護(hù)地應(yīng)劃入生態(tài)保護(hù)紅線。
二是劃定永久基本農(nóng)田控制線,。依據(jù)耕地質(zhì)量,、糧食作物種植等情況,，在嚴(yán)守耕地紅線基礎(chǔ)上,，按照一定比例，將達(dá)到質(zhì)量要求的耕地依法劃入,。已經(jīng)劃定的永久基本農(nóng)田中存在劃定不實(shí),、違法占用、嚴(yán)重污染等問(wèn)題的要全面梳理整改,，確保永久基本農(nóng)田面積不減,、質(zhì)量提升、布局穩(wěn)定,。
三是劃準(zhǔn)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界控制線,。以城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)建設(shè)現(xiàn)狀為基礎(chǔ),，綜合考慮資源承載能力、人口分布等因素,，框定總量,，限定容量，防止城鎮(zhèn)無(wú)序蔓延,，城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展不得違法違規(guī)侵占河道,、湖面、灘地,。
合理解決三條控制線統(tǒng)籌劃定中的矛盾沖突
一是統(tǒng)一數(shù)據(jù)基礎(chǔ),。以目前客觀的土地、海域及海島調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ),，形成統(tǒng)一的工作底數(shù)底圖,。已形成第三次國(guó)土調(diào)查成果并經(jīng)認(rèn)定的，可直接作為工作底數(shù)底圖,。
二是采取“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的方式實(shí)現(xiàn)三條控制線的落地,。國(guó)家明確三條控制線劃定和管控原則及相關(guān)技術(shù)方法；省級(jí)部門確定本行政區(qū)域內(nèi)三條控制線總體格局和重點(diǎn)區(qū)域,，提出下一級(jí)劃定任務(wù),；市、縣組織統(tǒng)一劃定三條控制線和鄉(xiāng)村建設(shè)等各類空間實(shí)體邊界,?？鐓^(qū)域劃定沖突由上一級(jí)政府有關(guān)部門協(xié)調(diào)解決。
三是協(xié)調(diào)邊界矛盾,。三條控制線出現(xiàn)矛盾時(shí),，生態(tài)保護(hù)紅線要保證生態(tài)功能的系統(tǒng)性和完整性，確保生態(tài)功能不降低,、面積不減少,、性質(zhì)不改變；永久基本農(nóng)田要保證適度合理的規(guī)模和穩(wěn)定性,，確保數(shù)量不減少,、質(zhì)量不降低；城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界要避讓重要生態(tài)功能,，不占或少占永久基本農(nóng)田,。
完善統(tǒng)籌劃定三條控制線的系統(tǒng)保障
一是加強(qiáng)組織保障。自然資源部會(huì)同生態(tài)環(huán)境部等有關(guān)部門建立協(xié)調(diào)機(jī)制,，加強(qiáng)對(duì)地方督促指導(dǎo),。地方各級(jí)黨委和政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)三條控制線劃定和管理工作負(fù)總責(zé)，結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃編制工作有序推進(jìn)落地。
二是嚴(yán)格實(shí)施管理,。建立健全統(tǒng)一的國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái),，實(shí)現(xiàn)部門信息共享，嚴(yán)格三條控制線監(jiān)測(cè)監(jiān)管,。三條控制線是國(guó)土空間用途管制的基本依據(jù),，涉及生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田占用的,，報(bào)國(guó)務(wù)院審批,；對(duì)于生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)允許的對(duì)生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動(dòng)，由省級(jí)政府制定具體監(jiān)管辦法,；城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界調(diào)整報(bào)國(guó)土空間規(guī)劃原審批機(jī)關(guān)審批,。
三是嚴(yán)格監(jiān)督考核。將三條控制線劃定和管控情況作為地方干部政績(jī)考核內(nèi)容,。國(guó)家自然資源督察機(jī)構(gòu),、生態(tài)環(huán)境部要按照職責(zé)，會(huì)同有關(guān)部門開(kāi)展督察和監(jiān)管,，并將結(jié)果移交相關(guān)部門,，作為領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、績(jī)效考核等的重要依據(jù),。
